Annons
Detaljplanehandboken : handbok för detaljplanering enligt plan- och bygglagen, PBL. 1 juli 2019
Detaljplanehandboken
Detaljplanehandboken ger vägledning och stöd för plan- och lovhandläggare i kommuner och andra som kommer i kontakt med detaljplanefrågor.
Köp boken här.
Annons
Evidensbaserad stadsutveckling
Evidensbaserad stadsutveckling
Hur byggs en stad? Har vi allt tillgängligt vetande samlat när vi tar beslut som ändrar förutsättningen för livet i staden?
Köp boken här.
Annons
Bygglovsboken av Annika Gustafsson
Bygglovsboken
Bygglovsboken reder ut de väsentliga frågorna vid bygglovs hand läggning och navigerar läsaren rätt bland bestämmelserna i plan- och bygg lagen (PBL).
Köp boken här.
Hur planeras vårt samhälle? En sida om såväl teoretisk som praktisk stads- & samhällsplanering.

Program till detaljplan. När, vad, hur och varför ett planprogram?

När ska man använda sig av ett program vid detaljplanering? Varför ska man använda sig av ett program? Hur lägger man upp ett program? Vad skiljer ett program från andra sätt att utreda planfrågor? Vad skiljer ett program från en fördjupad översiktsplan? Vad skiljer ett program från ett projekt? Vilka problem uppstår om man inte har ett program? Vad blir konsekvenserna vid avsaknaden av ett program?

Annons

Det här är frågor som man får brottas med vid detaljplanering. Kanske har man själv en tydlig bild av när var och hur ett program behövs och hur det ska läggas upp. Eller så finns det inom organisationen en gemensam bild av svaren på dessa frågor. Studerar men olika kommuner och lyssnar på olika erfarenheter ser man att denna bild inte är enhetlig. Det finns inte heller några tydliga korrekta svar att få från plan- och bygglagen eller Boverket.

I mitt yrke som planarkitekt och handledare i detaljplanekurser har frågorna ovan diskuterats med både kollegor, studenter och politiker. Dessa diskussioner har sedan utmynnat i behovet att ta fram utbildningsmaterial med resonemang i frågan. I denna artikel använder jag mig av dessa resonemang och utbildningsmaterialet som en utgångpunkt. Jag kommer dock inte att kunna ge några enkla svar, men jag kan ge en bild av mina resonemang i frågan - jag diskuterar gärna vidare och uppmuntrar till kloka kommentarer och följdfrågor.

Flera av resonemangen och punkterna jag presenterar nedan kan även återfinnas hos Boverket och i Regeringens proposition 2009/10:170. En enklare plan- och bygglag (s 235-236) då underlaget för sammanställningen kommer från Boverket, plan- och bygglagen, propositioner och olika kommunala program.

Notera att ett program ibland benämnas som planprogram eller detaljplaneprogram (kanske finns det fler typer av benämningar, men i plan och bygglagen omnämns det som ett program (PBL 1987:10) eller program/särskilt program (PBL 2010:900). Personligen gillar jag att kalla det detaljplaneprogram då det på ett tydligt vis kopplar programmet till detaljplanearbetet. Ordet program är ett ord som använd brett inom både kommunal och andra organisationer och olika "program" kan lätt blandas ihop. Nedan kommer jag docka att slänga mig vilt mellan de olika formuleringarna.

Historik: Program i plan- och bygglagen

Att detaljplaner skulle grunda sig på ett program var ett krav i plan- och bygglag (1987:10), om det inte ansågs vara onödigt. I plan- och bygglag (2010:900) togs detta krav bort och numera är det tydligare formulerat som ett val kommunen kan göra det om man bedömer att det underlättar detaljplanearbetet.

Detta skifte från ett "krav" till ett "val" ledde till att många kommuner valde bort planprogram då man utgick från att detaljplaneläggningen skulle gå snabbare (lagstiftarnas ambition var dock att man skulle hitta den gyllene medelvägen). Min upplevelse är dock att alltfler kommuner insett att detaljplanearbetet många gånger istället blivit lidande, bland annat, tidsmässig, ekonomiskt och ur ett kvalitetsperspektiv, då man missat att utreda de breda frågorna i tidigt skede och istället fastnar i de breda frågorna när man redan börjat jobbar detaljerna i detaljplanen - och inte sällan tvingas backa i arbetet för att göra om flera delar.

Vad är ett program (planprogram/detaljplaneprogram)?

Vad är ett detaljplaneprogram?

I punkterna nedan sammanfattar jag min bild av, baserat på plan- och bygglagen, Boverket och tidigare nämnd proposition, vad ett program har för syfte:

  • Ett program utgör den delen i detaljplaneprocessen (när det bedöms behövas, men krävs ej av PBL numera).
  • Programmet används sedan som underlag för att underlätta detaljplanearbetet (PBL 5 kap 10 §).
  • Rätt utnyttjat underlättar programmet den efterföljande detaljplaneprocessen.
  • Programmets syfte är att översiktligt utreda förutsättningar och visioner avseende framtida mark- och vattenanvändning.
  • Programmet kan tydliggöra befintliga förutsättningar och olika förslag.
  • Programmet kan tydliggöra framtida struktur för bebyggelse, vägnät och grönytor.
  • Programmet används som beslutsunderlaget för detaljplaner där olika förutsättningar i tidigt skede belyses med hjälp av berördas erfarenheter och synpunkter.
  • Programmet anger utgångspunkter och mål för den/de framtida detaljplanerna inom programområdet.
  • Programmet är ett vägledande visionsdokument som inte är en bindande handling.
  • Programmet är, till skillnad från en översiktsplan och en fördjupad översiktsplan, ett tydligt avsiktsförklaring att detaljplanelägga ett område.

När är det lämpligt att upprätta ett planprogram?

Eftersom vi även har ett val att välja när det behövs ett program eller inte, så blir en fråga att ta ställning till; När behövs ett program för detaljplanen? När är det försvarbart ur ett tids- kvalitets- och ekonomiskt perspektiv att upprätta ett program? Varför inte ta fram en fördjupad översiktsplan istället för ett program?

Ett planprogram är lämpligt att upprätta:

  • Vid komplicerade detaljplaner som berör många intressenter och som innehåller starka motstående intressen.
  • När detaljplanen saknar stöd i översiktsplanen.
  • När framtida detaljplanering omfattar ett större område, till exempel en stadsdel, där programmet kan användas som underlag för flera framtida detaljplaner inom ett större område.
  • När tidshorisonten är kortare än en översiktsplan/fördjupad översiktsplan, och planen inte ska behöva aktualiseras, likt översiktsplanen, varje mandatperiod.
  • När programmet och efterföljande detaljplaneläggning berör en eller flera begränsade samrådskretsar (tillskillnad från översiktsplan/fördjupad översiktsplan som berör allmänheten, fokuserar och ställer planprogram högre krav på samråd med sakägare och andra berörda rättighetsinnehavare).
Exempel på större område/stadsdel som omfattas av flera olika detaljplaner och aktörer, där starka motstående intressen ska samsas om begränsade ytor.: Projektområde Västra Staden, Norrköpings kommun

Exempel på större område/stadsdel som omfattas av flera olika detaljplaner och aktörer, där starka motstående intressen ska samsas om begränsade ytor.: Projektområde Västra Staden, Norrköpings kommun

Fördelar med ett planprogram jämfört med ”projekt”

I alltfler kommuner jobbar man i projektform. Projektformen förespråkas ofta med motivet att det på ett effektivare sätt  ska samordna olika internkommunala intressen. I vissa fall har dock projektmodellen setts som ett möjligt sätt att samordna de frågor som programmet annars skulle göra. Min erfarenhet här är att "projektformen" i sig inte är ett lämpligt sätt ersätta det konkreta program som är ett planinstrument med en tydlig förankring i plan- och bygglagen.

Nedan följer mitt perspektiv på fördelarna med ett planprogram jämfört med "projektformen". För mig handlar projektformen om ett arbetssätt, medan ett program handlar om ett tydligt demokratiskt förankrat styrdokument.

Generellt: Ett program är en tydlig politisk avsiktsförklaring att detaljplanelägga, samt politiskt ett ställningstagande angående markanvändning och kommunala prioriteringar.

  • Programmet förenklar resursplanering och prioritering (då det finns ett beslut, ett politiskt uppdrag, om detaljplanering som inleds med planprogram).
  • Programmet är hållbart över tid då det finns ett tydligt uppdrag och ställningstagande från förtroendevalda politiker avseende mark- och vattenanvändningen.
  • Programmet innebär, med stöd av tidigare politisk beslut, en förankring och tydlig vision i förvaltningens i det fortsatta arbeta med detaljplaner, oberoende av vem som jobbar med planområdet (ett välgjort program, tillsammans med andra styrdokument gör att visionen inte ändrad beroende av vilka tjänstepersoner som är kopplade till ärendet).

Demokratiskt perspektiv: Planprogram kräver och medför en tydlig formell demokratisk process som är reglerad i plan- och bygglagen.

  • Planprogrammets innebär krav på transparens gentemot kommunmedlem.
  • Planprogrammets innebär transparens gentemot förtroendevalda politiker.
  • Planprogrammets innebär transparens inom och mellan de kommunala förvaltningarna.

Tidigas diskussioner: Planprogram med för en tidig dialog i enlighet med plan- och bygglagen.

  • Planprogram med för en tidig dialog internt inom kommunen (vilket minimerar friktioner i det konkreta detaljplanearbetet).
  • Planprogram med för en tidig dialog med länsstyrelsen, lantmäterimyndigheten, sakägare, nyttjanderättsinnehavare, boende och övriga med särskilt intresse.
  • Sammanfattnings innebär dessa tidiga dialoger färre ”överraskningar” och friktioner i det konkreta detaljplaneskedet, både i relation till interna och externa parter.

Planprogram lyfter frågor på en formell nivå

  • Ett program, till skillnad från ett projekt, lyfter diskussion, om olika alternativa lösningar, på ett tidigt stadium, på en formell nivå.

Kommentar: Nyckelorden här, som skiljer ett program från ett projekt, är orden "formell nivå" och "reglerad i plan-och bygglagen". Givetvis kan ett projekt lyfta sina frågor till en formell nivå, men min erfarenhet säger att kommuner oftast inte är så duktiga på det. Samtidigt anser jag att det är onödigt att inte använda de formella och lagstyrda beslutsprocesser och instrument som faktiskt finns, då de är igenkännbara processer som på ett tydligt sätt fångar in den demokratiska beslutsprocessen både genom krav på transparens och politisk förankring. Är jag hård så skulle jag kalla det ett hån mot demokratin att frångå dessa lagstyrda beslutsprocesser och planinstrumenten.

Exempel på innehåll i planprogram: Mark- och vattenanvändning

Ett program kan göras på olika nivåer och behöver inte innefatta allt möjligt. Man kan avgränsa programmet till viktiga aspekter för det aktuella planområdet.

Nedan listar jag några exempel på olika aspekter avseende mark- och vattenanvändning, genomförande/konsekvenser och utredningar som kan tänkas ingå i ett planprogram. Bland dessa exempel kan man ta bort punkter, eller lägga till.

Mark- och vattenanvändning

  • Avgränsning av fokusområde (planprogramsområde, detaljplaneområde och etapper).
  • Placering av parkeringar/parkeringshus.
  • Ytbehov av kvartersmark/allmän platsmark.
  • Gatustrukturer och struktur för övriga allmänna ytor.
  • Utformning och gestaltning av allmän plats .
  • Användning av allmän platsmark (vägar, torg, dagvatten, mm).
  • Användning av kvartersmark (bostäder, centrum, parkering, mm).
  • Lokaler/Bostäder i bottenvåning.
  • Gestaltningskrav på ny bebyggelse (Höga gestaltningskrav? Specifika gestaltningskrav? Höjd på byggnader? Etc.).
  • Kommunala behov av lokaler.
  • Intressekonflikter (t ex dagvattenhantering och parkering i förhållande till exploatering, olika exploateringsintressen mm).
  • Med mera.

Genomförande/Konsekvenser

  • Trafiklösningar och trafikflöden.
  • Fastighetsrättsliga konsekvenser och åtaganden.
  • Prioritering av åtgärder
  • Uppdelning av planprogramsområdet i etapper.
  • Kostnader och ekonomiska åtaganden
  • Belysa eventuell markanvisningstävling
  • Med mera.

Utredningar

  • Parkeringsbehov (hur löser vi parkeringsbehovet – befintligt och framtida, vad innebär framtida exploatering).
  • Kulturvärden (vad finns och hur ska vi hantera befintliga kulturvärden?).
  • Buller från väg (för placering av bostäder och ungefärliga möjliga ytor för bostäder).
  • Dagvatten/Översvämningsrisk (hur hantera dagvatten , öppna lösningar, behov av ledningar etc).
  • Naturinventering (beroende av avgränsning av planprogramsområdet).
  • Trädinventering (alléer mm).
  • Trafiksituationen (hur leds trafiken och vilka olika trafiklösningar vill vi ha).
  • Markägoförhållanden (vem påverkas av planförslaget).
  • Förprojekteringar
  • Markmiljö (undersökning och eventuella behov av sanering).
  • Geoteknik
  • Riskobjekt (industrier/bensinmack/översvämning/buller m m).
  • Arkeologi
  • Med mera.

Exempel på problem vid avsaknad av planprogram

Men vad är det som händer om man inte har ett program? Vilka problem uppstår?

De problem som uppstår är givetvis beroende av det aktuella planområdets förutsättningar, men kan även bero på hur förberedd den aktuella organisationen är på att hantera olika frågor. En del kommuner har väldigt välgjorda översiktsplaner, fördjupade översiktsplaner, policys och riktlinjer som räcker långt, andra har väldigt få och  knapphändiga styrdokument. Samt kan även den interna vanan och den interna kompetensen med mandat att  hantera olika frågor vara avgörande för utfallet. Så det finns inget enkelt svar på vad som händer om man inte har ett planprogram - det är helt enkelt beroende av det aktuella ärendet och den aktuella organisationen. Här blir det även en fråga om vem som har kunskap om att bedöma om behovet av ett program finns eller ej, och sedan vem som har mandat att ta ett slutgiltigt beslut (det är inte ovanligt att bedömningen kan spreta inom samma organisation och samma enhet). En liten checklista/rutin kan vara till hjälp när man ska bedöma om ett program är aktuellt.

Exempel

Här kommer några exempel på problem som jag varit med om, och som lett till både förseningar på mer än et år och helt avstannade detaljplaner på grund av bristen av tidig samordning av starka motstående intressen där förutsättningar såsom a) fler detaljplaner inom samma område, b) konkurrende enskilda och allmänna intressen (dagvatten, exploatering, markanvändning, gatustrukturer, luftmiljö), c) Gemensamma enskilda och allmänna behov (parkering, ytor för uteservering mm), d) Hantering av biotopskyddade områden (allé):

Konsekvenser

  • Brist på tidig samordning har försenat prioriterade projekt med mer än 1 år.
  • Nya bygg- och detaljplaneprojekt inom området har stannat upp i sin linda på grund av att organisationen befinner sig i ett förvirrat stadie.
  • Tidiga utredningar har fått göras om. (= onödigt dubbelarbetet).
  • Mycket kritik från aktiva exploatörer mot kommunen och onödiga friktioner i planarbetet.
  • Projektformen hade ingen formell status i enlighet med plan- och bygglagen, vilket skapade otydlighet kring rättigheter och skyldigheter för kommunmedlem i det pågående arbetet, samt problem för den interna samordningen.
  • En detaljplan har helt avstannat efter samrådet då nya förutsättningar, som enkelt hade kartlagts i ett planprogram, uppdagats.

Kort sagt kan man säga att i dessa fall har det framförallt blivit negativa ekonomiska konsekvenser för både kommun och exploatörer. Man har både lagt mycket tid (tid kostar) och pengar på utredningar som fått göras om. Samtligt påverkas förtroendet för kommunen från kommunmedlemmar och exploatörer negativt.

Sammanfattning

Så, sammanfattningsvis.

Min ståndpunkt i det hela är, om det inte redan framgått, att ett program, i enlighet med plan- och bygglagen är ett instrument som sparar både tid och pengar, det minimerar friktioner mellan både interna och externa aktörer och det minskar risken för att skada förtroendet för kommunen.

Ovan positiva aspekter uppnås tack vara att ett program är ett planinstrument som regleras i lag, vilket medför en förankringsprocess som är demokratisk och transparent.

(För att komplicera lite det kan man givetvis påpeka att olika organisationer är olika bra på att verkligen förankra olika typer av styrdokument internt, men det är en helt egen frågas som jag får diskuteras en annan gång.)

Slutligen länkar jag till några exempel.

Exempel från några kommuner

Nedan följer två exempel. de är inte på något sätt exempel som  jag menar ska vara förebilder. Utan de tjänar enbart som exempel på upplägg - jag har inte gjort någon bedömning av deras kvalité.

Stationsområdet, Ängelholms kommun

Länk: Planprogram stationsområdet, Ängelholms kommun.

Planprogram stationsområdet, Ängelholms kommun

Planprogram stationsområdet, Ängelholms kommun

Södra Centrum, Borås stad

Länk: Planprogram för Södra Centrum

Planprogram Södra Centrum, Borås stad

Planprogram Södra Centrum, Borås stad

Kommentera

Denna webbplats använder Akismet för att minska skräppost. Lär dig hur din kommentardata bearbetas.

Prenumerera via e-post

Ange din e-postadress för att prenumerera på den här bloggen och få meddelande om nya inlägg via e-post.

Gör som 39 andra, prenumerera du med.

Om Stadsplanering.se

Ulf Liljankoski is a proud sociologists and urban planner, working with urban planning, e-commerce and e-marketing. Writer, entrepreneur, pirate and passionate dreamer without enough cash. CEO at Lilon AB - Arkitektur, stads- & samhällsplanering.

Connect with me on LinkedIn:
Ulf Liljankoski

Meny

Annons
Annons
%d bloggare gillar detta: