Detaljplanering: Varför är det så viktigt att lösa frågan om parkeringsplatser inom arbetet med en detaljplan

Att jobba med detaljplanering handlar inte enbart om att rita linjer och färglägga en karta. Arbetet med att ta fram en detaljplan innebär att samordna väldigt många frågor, att i enlighet med plan- och bygglagen, ta hänsyn till och väga allmänna intressen mot enskilda intressen, väga flera olika allmänna intressen mot varandra, väga olika enskilda intressen mot varandra och sedan få lagstiftning och den politisk vilja att arbeta åt en gemensam lämplig plan för den framtida mark- och vattenanvändning.

När man jobbar med den här breda typen av frågor är det många olika parter som blir inblandade. Parter med olika kunskapsområden, olika yrkesbakgrunder, olika utbildningar, olika allmänintresseområden, olika politiska intressen samt olika kunskapsnivåer gällande själva planprocessen. Att få jobba med och möte denna breda skara av olika personer med olika typer av kompetenser och kunskaper inom olika ämnesområden är en av det stora kvaliteterna med jobba med detaljplanering, men det är också, i min bedömning, en av de största utmaningarna. Utmaningen ligger i att på ett pedagogiskt sätt förklara ”varför vi gör som vi gör”, varför processen tar tid, och få samtliga parter att förstå varandras frågor och krav, och sedan hitta en gemensam riktning. Här blir pedagogik en viktig del i vårt arbete, där faktiska exempel och rättspraxis blir viktiga pusselbitar för att förklara varför olika frågorna behöver utredas.

I denna artikel fokuserar jag på varför det är viktigt att utreda frågan om parkeringsplatser under arbetet med en detaljplan. Problemet belyser jag genom att visa ett exempel på vilka konsekvenser det medför för fastighetsägare, och eventuella verksamheter som är hyresgäster, om parkeringsbehovet inte utreds och beaktas på ett korrekt sätt inom arbetet med att ta fram en detaljplan. Till min hjälp använder jag ett verkligt exempel. Området och åren är fiktiva, men händelseförloppet har ägt rum (dock har jag förenklat händelseförloppet något för att göra exemplet tydligt).

Problem med tillräckligt yta för parkering för butik

Översiktskarta: Behovet av parkeringsplats.
Översiktskarta: Behovet av parkeringsplats. Rödmarkerat område är butikens egna fastighet. På gulmarkerat område sökte butiken bygglov/tidbegränsat bygglov.
  • 2013 togs det fram en ny detaljplan för butikens fastighet (rödmarkerat område).
    Inom arbetet för detaljplan använde man sig av kommunens riktlinjer för parkering och man gjorde bedömning att tillräckligt med parkeringsplatser fanns inom planområdet/fastigheten.
  • 2014 byggde butiken ut sina lokaler i enlighet med detaljplanen och samtidigt fick man ett tidsbegränsat bygglov för parkering på allmän plats inom område A (se bild). Kommunen beviljade det tidsbegränsade bygglovet.
  • 2015 var byggnationen av butiken klar och butiken ansökte om att förlänga bygglovet för den tidsbegränsade parkeringsplatsen inom område A. Kommunen beviljade bygglovet, men boende i närheten överklagade till länsstyrelsen. Hos länsstyrelsen fick den som överklagade rätt och länsstyrelsen bedömning baserades på att område A var planlagt som allmän plats och att anledningen till det tidsbegränsade bygglovet, alltså utbyggnationen av butiken, inte längre var aktuell. Bygglovet upphävdes av länsstyrelsen.
  • 2015 ansökte butiken istället om att få ett bygglov och tidsbegränsat bygglov inom område B (se bild). Kommunen beviljade bygglovet. Boende i området överklagade även i detta fall bygglovet. Länsstyrelsen gav den som överklagade rätt med motiveringen att man i planbeskrivningen tillhörande detaljplanen från 2013 visat på att man löst parkeringsfrågan inom butikens egen fastighet (röd markerat område). Bygglovet upphävdes av länsstyrelsen.
  • 2018 påbörjades ett nytt arbete med en detaljplan för att pröva frågan om område A och B kan planläggas som parkeringsplats. Frågan är ännu inte avgjord.

Sammanfattning

Varför ska vi lösa frågan om parkeringsplatser redan under arbetet med detaljplan?

  • Att planlägga på nytt är både tids- och kostnadskrävande för kommunen och fastighetsägaren.
  • En ny planprövning innebär även en osäkerheter, fram tills att en ny detaljplan förhoppningsvis vinner laga kraft, för butiken gällande deras framtida möjligheter att kunna erbjuda tillräckligt med parkeringsplatser åt sina kunder.
  • Butiken kan förlora kunder då det inte kan erbjuda parkeringsplats.
  • Fastighetsägaren kan förlora en hyresgäst om man inte kan erbjuda hyresgästen tillräckligt med parkeringar för hyresgästen och deras kunder.

Så även om kommuner själv, i all välmening, ibland ser mellan fingrarna i bygglovsskedet, genom att bevilja bygglov trots att de inte i juridisk mening inte ska bevilja det, så finns det stora osäkerheter kvar då det finns andra enskilda intressenter och en allmänhet som har intresse av hur en plats tas i anspråk.

Därför blir det viktigt att man inom detaljplanearbetet verkligen löser parkeringsfrågan och säkerställer det framtida parkeringsbehovet för de verksamheter som planeras. Annars är risken stor att, som i detta fallet, att en butik eller annan typ av verksamhet, inte kan lösa sitt parkeringsbehov. På sikt kan för få parkeringsplatser leda till förlorade kunder och hyresgäster.

Så när vi under planarbetet kanske kan tyckas väldigt hårda när det kommer till detaljer såsom till exempel krav på parkeringsutredningar och säkerställa ytor för parkering, har det att göra med att vi värnar om att det på sikt är en lämplig markanvändning och att, i detta fall, fastighetsägaren (butiken) faktisk har möjligheten och rättigheten att anlägga tillräckligt med parkeringsplatser för sina behov i anslutning till verksamheten. För oavsett hur tillmötesgående en kommun är så kan ett bygglov upphävas av annan instans om annan part överklagar bygglovet.

Rättspraxis: Gestaltningskrav vid bygglov, i relation till bestämmelser i detaljplanen. (Mål nr: P 9218-16)

I denna artikelserie, gällande rättspraxis, avhandlar jag olika domstolsbeslut som berör plan- och bygglagen, miljöbalken, jordbalken, förvaltningslagen och andra intressanta lagar som berör samhällsplaneringen.

Framförallt belyser jag hur de olika domarna kan hjälpa till att avgöra hur en detaljplan kan och bör utformas för att uppnå kravet om att tydligt reglera den avsedda bebyggelsen, byggnadsverk och miljön utan att vara mer detaljerad än som behövs med hänsyn till planens syfte1)Plan- och bygglag (1987:10).

Inläggen är öppna för diskussion, och ambitionen är framförallt att rättsfallen som tas upp ska kunna ge vägledning under planarbetet för planhandläggare, bygglovshandläggare, övriga tjänstemän, länsstyrelsen, byggherrar och övriga kommunmedlemmar mm.

Bakgrund

I det här målet fastslog Mark- och miljööverdomstolen Uppsala kommuns beslut att avslå Jernhusen Uppsala Eldaren AB:s ansökan om bygglov, då fasadens utformning inte ansågs vara lämplig utifrån intresset av en god helhetsverkan och kraven på god form-, färg- och materialverkan.

Domen kan ge en vägledning gällande hur långt man kan tänkas behöva redovisa gestaltningskrav i planhandlingarna (plankarta och planbeskrivning).

Mål nr: P 9218-16
Datum för avgörande:
 2017-05-16
Länk till målet: 
P 9218-16
Länk till planhandlingarna: Plankarta & planbeskrivning
Lag: Plan- och bygglag (1987:10) (vid antagande av detaljplan) & Plan- och bygglagen (2010:900) (vid bygglovsprövning)

Vad hände?

  • 2004-10-25: Detaljplan för Uppsala Central, Östra stationsområdet, Uppsala kommun antogs i kommunfullmäktige.
  • 2014-08-28: Uppsala kommun beviljar en ansökan om bygglov.
  • 2015-07-09: Uppsala kommun beviljar en ansökan om ändring av tidigare bygglov , gällande förändrad storlek av byggnaden.
  • 2015-12-16: Plan- och byggnadsnämnden avslår Jernhusen Uppsala Eldaren AB:s ansökan om bygglov då fasadens utformning inte ansågs vara lämplig utifrån intresset av en god helhetsverkan och kraven på god form-, färg- och materialverkan.
  • Jernhusen Uppsala Eldaren AB överklagar hos Länsstyrelsen i Uppsala län.
  • 2016-05-20: Länsstyrelsen i Uppsala län av bedömer att Uppsala kommun gjort en korrekt bedömning av bygglovsansökan och fastställer kommunens beslut att avslå ansökan om bygglov.
  • Jernhusen Uppsala Eldaren AB överklagar länsstyrelsens beslut hos Mark- och miljödomstolen.
  • 2016-10-13: Mark- och miljödomstolen bifaller överklagandet och upphäver länsstyrelsens beslut och visar ärendet åter till Uppsala kommun för fortsatt handläggning.
  • Uppsala kommun överklagar mark- och miljödomstolens beslut hos Mark- och miljööverdomstolen.
  • 2017-05-16: Mark- och miljööverdomstolen fastställer kommunens beslut att avslå ansökan om bygglov då fasadens utformning inte ansågs vara lämplig utifrån intresset av en god helhetsverkan och kraven på god form-, färg- och materialverkan.

Utformning av detaljplanen

Planens syfte

Detaljplanen syftar till att möjliggöra utvecklandet av ett högklassigt resecentrum  där ombyggnad av bangården är en viktig del.

Planens förutsättningar

Planområdet har följande förutsättningar:

  • Planen berörs av riksintresse för kulturmiljövården, Uppsala stad (K40).
  • Öster om planområdet ligger godsmagasinet med kontorsbyggnad som anses värdefulla från kulturhistorisk och arkitektonisk synpunkt.

Planbestämmelser planbeskrivning och planförutsättningar

Följande formuleringar och förutsättningar finns nämnda i plankartan och planbeskrivningen:

  • Plankarta: Planbestämmelsen inom det aktuella området har enbart följande lydelse, inga ytterligare preciseringar av användning eller egenskaper gäller för området på den juridiskt bindande plankartan:
    C: Kontor, handel, hotell, restaurang samt samlings- och utställningslokaler.
  • Plankarta: Värdefull miljö: Byggnader och anläggningar skall ha en hög kvalitet i utformning och material.
  • Planbeskrivning: Planen berörs av riksintresse för kulturmiljövården, Uppsala stad (K40).
  • Planbeskrivning: Befintlig bebyggelse. ”Det är angeläget att stor omsorg ägnas åt att utforma dessa byggnader med mera och bangården som en helhet efter de förutsättningar som finns på platsen och med utgångspunkt från de kulturhistoriska värdena”.
  • Planbeskrivning: Befintlig bebyggelse.  ”Hänsyn till befintliga och kulturhistoriska värden är en nödvändig utgångspunkt vid utformningen av nya anläggningar på och intill bangården”.
  • Planbeskrivning: Ny bebyggelse. Den nya bebyggelsen kommer att ligga i Uppsalas mest centrala del, i blickfånget från järnvägen. Bebyggelsen bör därför ges hög kvalité och viss dignitet vid utformning.
  • Planbeskrivning: Ny bebyggelse. I bebyggelsens fasader bör puts dominera, med inslag av natursten. Taken, kläs med tegel eller svart plåt och bör ha en flack lutning. Mot huvudgator och torg bör balkonger endast förekomma sparsamt.
Detaljplan: Uppsala central Östra stationsområdet plankarta A1
Detaljplan: Uppsala central Östra stationsområdet plankarta A1
Detaljplan: Uppsala central Östra stationsområdet plankarta A1, med kommentarer
Detaljplan: Uppsala central Östra stationsområdet plankarta A1, med kommentarer

Mark- och miljööverdomstolen domskäl

Följande planbestämmelser, planbeskrivningar och förutsättningar ligger till grund för Mark- och miljööverdomstolens domskäl:

  • Planens syfte är att möjliggöra utvecklandet av ett högklassigt resecentrum.
  • Fastigheten, som ligger mycket centralt i anslutning till järnvägsstationen i Uppsala, berörs av riksintresse för kulturmiljövård, Uppsala stad, enligt 3 kap. 6 § miljöbalken.
  • I dess absoluta närhet ligger byggnader som anses särskilt värdefulla från kulturhistorisk och arkitektonisk synpunkt, bl.a. godsmagasinet i ett våningsplan.

Mark- och miljööverdomstolen sammanfattar med att påpeka att…:

Med hänsyn till byggnadens mycket centrala placering i Uppsala och dess närhet till byggnader som är särskilt värdefulla väger det allmänna intresset av att kunna styra över bebyggelsens utformning särskilt tungt. Detta framhålls även i detaljplanen och i planbeskrivningen, där ett särskilt angivet syfte är att skapa en bebyggelse av hög kvalitet med viss dignitet i utformningen. Byggnadsnämndens bedömning av om utformningen är lämplig får därmed stor vikt.

Sammanfattat

Min tolkning av domen blir följande:

  • På plankartan kan det räcka med en generell användningsbestämmelse utan ytterligare preciseringar gällande utformnings- och gestaltningskrav .
  • Områdets värdefulla miljö bör framgå av en generell bestämmelse på plankarta och planbeskrivningen.
  • Planbeskrivningen bör innehålla en generell beskrivning gällande att hög krav kommer att ställas på gestaltningen.

Och:

  • Sist, men inte minst, krävs det en organisation som hanterar att ställa dessa krav. Att organisationen klarar att hantera sådana krav innebär att den enskilde plan- och bygglovshandläggaren inte kan förväntas hantera en sådan fråga själv, utan det handlar om en samsyn inom organisationen, och där har ledningen det yttersta ansvaret att se till att organisationen är samspelt, samt att man som organisation ställer de krav som våra lagar föreskriver.
  • Och glöm ej att:  ”/…/ många krav som gäller placering, utformning och utförande samt skydd av befintlig miljö med mera kan ställas vid lovprövningen även om planbestämmelse saknas. En planbestämmelse kan dock underlätta bygglovsgivningen eftersom förutsättningarna då är kända när man gör en ansökan om lov 2)Boverket”.

Förhoppningsvis kan domen vara vägledande gällande hur detaljerade planhandlingarna behöver vara, samt vilka möjligheter kommunen har möjlighet att ställa krav, vid bygglovprövningen, utifrån intresset av god helhetsverkan och kraven på god form-, färg- och materialverkan.

Fotnot   [ + ]

Rättspraxis: Dagvattenhantering i detaljplan. (Mål nr: P 9489-16)

Bakgrund

I det här målet fastslog Mark- och miljööverdomstolen Gällivare kommuns beslut att anta detaljplan för fastigheterna Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan).

Domen kan ge en vägledning gällande hur långt man kan tänkas behöva redovisa hanteringen av dagvatten, översvämningsrisk och erosionsrisk i planhandlingarna (plankarta och planbeskrivning).

Mål nr: P 9489-16
Datum för avgörande:
 2017-05-18
Länk till målet:
 P 9489-16
Länk till planhandlingarna: Detaljplan för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan), Gällivare kommun
Lag: Plan- och bygglagen (2010:900) i sin lydelse innan införandet av lag 2014:900 (Lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900))

Vad hände?

  • 2014-04-28: Detaljplanearbetet för fastigheterna Gällivare 4:18 m fl påbörjas. Tillämpliga regler är plan- och bygglagen (2010:900) i sin lydelse innan införandet av lag 2014:900 (Lag om ändring i plan- och bygglagen (2010:900)).
  • 2015-05-25: Kommunfullmäktige i Gällivare kommun antar detaljplan för fastigheterna Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan).
  • Tolv närboende överklagade kommunens beslut att anta planen till Länsstyrelsen. De boende ansåg att kommunen behövde visa på vilket sätt man tänkt lösa frågan om dagvattenhantering, smältvatten och erosionsproblematik innan man fastställde planen.
  • 2015-09-30: Länsstyrelsens bedömning var att planhandlingarna var utformade så att det i tillräcklig utsträckning framgick hur planen reglerar miljön och att kommunen har klargjort i detaljplanen att det finns förutsättningar att säkerställa en godtagbar dagvattenhantering.
  • 2016-10-24: Mark- och miljödomstolen upphäver kommunens beslut att anta detaljplan för fastigheterna Gällivare 4:18 m fl.
  • 2017-05-18: Mark- och miljööverdomstolen fastställer kommunens beslut att anta detaljplan för fastigheterna Gällivare 4:18 m fl.

Utformning av detaljplanen

Planens syfte

Planens uppbyggnad är att skapa ett bostadsområde med en varierad husproduktion med högst två våningar av villor, radhus, parhus och flerbostadshus med exempelvis fyra lägenheter per hus.

Planens geografiska förutsättningar

Planområdet har följande förutsättningar:

  • Planområdet ligger vid vattendrag som är ett biflöde till Kalixälven och ingår i Natura 2000-området Torne och Kalix älvsystem.
  • Bedömningen är att ingen miljökonsekvensbeskrivning behövs.
  • Planområdet avses ingå i kommunalt VA-verksamhetsområde, men ingår vid antagandet av planen inte i VA-verksamhetsområde.
  • Dagvattenledningar saknas i området.
  • Nya VA-ledningar bedöms kunna förläggas inom allmän platsmark.

Planarbetet

Dessa utredningar har legat till grund för hur detaljplanen redovisar hanteringen av dagvatten, översvämningsrisk och erosionsrisk:

  • Översvämningsstudier från SMHI som bland annat redovisar 100-årsflöde.
  • Förprojektering av tänkt ledningsnät och dagvattenhantering (höjder för fall mot dike, samt infiltrationsytor för att skydda Natura 2000-bäcken)
Redovisning av 100-årsflöden från SMHI i planbeskrivningen för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)
Redovisning av 100-årsflöden från SMHI i planbeskrivningen för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)
Förprojektering: VA-ledningar för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)
Förprojektering: VA-ledningar för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)
Förprojektering: Markplanering för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)
Förprojektering: Markplanering för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)

Planbestämmelser och planförutsättningar

Följande planbestämmelser och förutsättningar ligger till grund för det som Mark- och miljööverdomstolen bedömer som att planhandlingarna är utformade på ett sådant sätt att det i tillräcklig utsträckning framgår hur planen reglerar miljön, samt att kommunen i detaljplanen har klargjort att det finns förutsättningar att säkerställa en godtagbar dagvattenhantering:

  • VA-verksamhetsområde: Planområdet kommer att ingå i kommunalt verksamhetsområde för VA.
  • Huvudmannaskap: Kommunen är huvudman för allmän plats.
  • Dagvattenfrågan har reglerats genom att områden för dagvatten inom allmän plats har angetts på plankartan.
  • Utformning av allmänna platser
    dagvatten: Område för dagvattenhantering
    +(1-22): Föreskriven höjd över nollplanet gäller enligt TABELL 1 för respektive position, nr 1-22 på plankartan (se tabell i nederkant på plankarta)
  • Markens anordnande (utformning av kvartersmark)
    +000.00: Föreskriven höjd över nollplanet
  • Utförande
    – Dagvatten skall fördröjas lokalt och takvatten avledas ovan mark inom respektive tomt.
  • Byggnadsteknik
    Endast källarlösa hus.
    – Lägsta nivå för färdigt golv + 358,5 meter över havet.
Plankarta för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)
Plankarta för Gällivare 4:18 m fl (Andra Sidan)

Genomförandedelen

I planbeskrivningens genomförandedel påpekar kommunen att:

”För att införliva detta område i det kommunala ansvarsområdet/verksamhetsområdet för vatten och avlopp behövs ett kommunfullmäktigebeslut.

Genomförandeavtal som reglerar dagvattenhanteringen upprättas innan bygglov ges för byggnation av bostäder mm i området. Detta med anledning av närheten till Natura 2000-område.

Förutsättningarna för anslutning mellan dagvattenhantering inom kvartersmark och dagvattenhantering inom allmän mark (damm mm) ska överenskommas mellan kommunen och tillkommande exploatör/fastighetsägare. Ett avtal mellan nyttjare och kommunen upprättas angående dagvattenhanteringen som anordnas på allmän platsmark men nyttjas av boende. Det ska bl a klarläggas vad gäller kostnader och ansvar för anläggande, skötsel mm av område för dagvattenhantering (rening av dagvatten).”

Mark- och miljööverdomstolen domskäl

Mark- och miljööverdomstolen sammanfattar med att påpeka att…:

…”dagvattenfrågan har /…/ reglerats genom att områden för dagvatten inom allmän plats har angetts på plankartan. Dessutom anger bestämmelsen om utförande av bostadstomter att ’Dagvatten skall fördröjas lokalt och takvatten avledas ovan mark inom respektive tomt’. Detta tillsammans med att kommunen är huvudman för allmän plats och att planområdet kommer att ingå i verksamhetsområde för VA får anses vara tillräckligt för att säkerställa omhändertagandet av dagvatten.

Sammanfattningsvis instämmer Mark- och miljööverdomstolen i länsstyrelsens bedömning att planhandlingarna är utformade så att det i tillräcklig utsträckning framgår hur planen reglerar miljön och kommunen har klargjort i detaljplanen att det finns förutsättningar att säkerställa en godtagbar dagvattenhantering”.

Sammanfattat

Sammanfattat kan man säga att det som krävs är:

  1. Kommunalt VA-verksamhetsområde.
  2. Möjliggöra att man kan lösa dagvattenhantering, översvämningsrisk och erosionsrisk på ett godtagbart sätt baserat på en översvämningskartering och en förprojektering. Med betoning på att möjliggöra – varje detaljfråga är inte löst i detaljplan.
  3. Genomförandedelen pekar ut vad som krävs för att möjliggöra en godtagbar dagvattenhantering.

Förhoppningsvis kan domen vara vägledande under planarbetet både för planhandläggare (t ex inför beställning av förprojekteringar och dagvattenutredningar), för övriga tjänstemän som ingår i det interna arbetet på kommun,  för länsstyrelsen och byggherrar mm.